预算法修订获33万意见 二审稿被指侧重部门利益

　　8月5日，是预算法修正案二次审议稿公开征求意见的截止日期。根据中国人大网的统计数据，一个月的时间，预算法二审稿共有约19000人参与提交意见，汇总成33万条修改意见，人均提交17条意见。

　　近日，上海金融与法律研究院、天则所和中国财税法学会等机构，纷纷就预算法修订召开研讨会。多位业内专家认为，二审稿更像一个政府内部工作条例，由财政部主导的草案，极大地反映了财政系统的部门利益，与预算法应有的地位不符;甚至有专家提议，重新起草一个修正案。

　　人均17条修改意见

　　预算法修正案33万条征集意见，在数量上，已经超越了去年4月份个人所得税法修正案征集到的23万多条意见。至今48部公开征集意见的法律中，预算法征集到的33万条意见，排名第二，仅次于同期征集意见的劳动合同法修正案的55万条。

　　依据人大官网上的数据，在个税之前共有35部法律公开征集意见。其中，意见数超过1万条的，只有三部法律，分别为劳动合同法、社会保险法和车船税法;个税征集到23万条意见，是创了历史记录。

　　这表明越来越多的人开始关心公共事务，个人参与“公共财政资金”的预算法热情远远高于事关“个人钱袋”的个人所得税法。

　　但这只是一面。参与提交意见的人数，仍旧显示出预算法的专业门槛。有19115人参与预算法的意见提交，而参与个税意见提交的则有82707人。

　　记者联系负责法律征集意见统计工作的全国人大法律委员会经济法室，得到的答复是，他们正在做相关统计工作，统计报告将会在几天后公布。由于预算法提交的意见比较多，牵涉到的条文也比较多，统计工作量较个税要多一些。

　　当初个税征集意见，修改的条文只有4条，进行意见征集的，也就是这4条;人均递交3条意见，集中在关于个税免征额和税率级差的调整上。而预算法二审稿有95项条文，且是全文进行意见征集，人均递交意见达17条。

　　除了网上递交意见，不少专家通过邮寄形式提交建议。但邮寄方式提交的意见，并不在网上统计数据之内。如上海金融与法律研究所，就向人大法工委邮寄了一份意见，反映了与会十几位专家达成的共识，其中包括复旦大学教授李维森、天津财经大学教授李炜光()、中央财经大学教授王雍君()等。

　　集中体现财政部门利益?

　　虽然公开征集意见的时间已经到头了，但业内专家希望推动二审稿修改的行动并未停止。中国财税法研究会会长刘剑文，在上周五预算法研讨会上，提出希望与会专家提交各自意见，然后汇总递交给法工委。

　　中国人民大学法学院教授朱大旗指出，1994年通过的预算法，其背景是要提高财政在GDP中的比重，提高中央财政在全国财政收入的比重，为了突出国家的优越地位，强调财政资金的工具作用，为了加强宏观调控。“但现在市场经济这么多年，且在不断完善，就应该强调市场对资源的基础配置作用，更加强调财政资金服务民众，提供公共福利方面的作用。”

　　武汉大学法学院教授熊伟指出，二审稿保留现行预算法的第一条，即预算法的整体宗旨并未改变，二审稿仍然强调“国家对预算的管理”，是一种政府管理内部事务的思路，并未将人大、民众纳入其中。

　　李炜光也认为，二审稿更像是政府为自己设立的一个工作法规，在反复强调行政权力，而没有强调预算的授权机制，对权力的控制监督等基本原则。

　　据统计，二审稿中共有15处授权给国务院，即标明“由国务院另行规定”等字眼。而这其中，很多是牵涉到财政体制的重大事项，未经人大审批通过，于法理不合。

　　如“国家实行中央和地方分税制财政管理体制，具体办法由国务院规定，报全国人民代表大会常务委员会备案”。

　　业内专家指出，诸如此类“由国务院另行规定”，基本最终都交由财政部起草，报经国务院通过即可，即主导权仍在财政系统内部。

　　再者，第五十一条规定将“依法设立的财政专户”和“国家金库”并列，并将财政专户合法化——财政专户纳入“国库单一账户体系”管理。这在业内学者看来，是一大倒退。

　　王雍君认为，确定财政专户的合法化，是对财政资金安全性的一大侵害。财政专户大多开设在商业银行中，在央行国库之外，缺乏相应监管。他认为，财政资金应该直接流入统一国库，即便要保留财政专户，财政专户也只能是零余额账户，即资金不能在这些账户中滞留超过24个小时。

　　中国政法大学财税法研究中心主任施正文指出，应在预算法中增加“所有财政资金都应放入设立在中国人民银行国库单一账户中”的规定。

　　二审稿前途难以预判

　　天则经济所所长盛洪()指出，预算法的起草权非常重要。现在诸多专家针对二审稿提出许多修改意见，其实在某种程度上，是走入了误区，陷在已有的二审稿上。他提议，专家们可以自主起草一个方案，然后递交上去。

　　据人大法工委相关负责人介绍，公开征集的意见将汇总形成一个意见报告，递交给人大常委会。常委会三审预算法时，将此报告作为一个参考。但意见会多大程度被常委会委员采纳，而常委会委员又将提出多少新的意见，就不得而知了。也就是说，公开征集的意见有多少内容会反映在通过的三审稿中，事先无法预判。

　　有业内人士指出，专家们提到要增加人大审议预算报告中的民主环节，如质询、听证、论证等。其实在人大常委会的议事规则中都有相关规定，但一直未见任何实际行动。

　　另外，关于超收收入，二审稿规定“除依照法律、行政法规规定安排支出外，可以用于冲减赤字，或者安排预算稳定调节基金用于补充以后年度预算资金的不足”。有专家认为应将超收收入完全转入预算稳定调节基金。

　　但上述法工委相关负责人指出，政府行为是合法的，且无需走人大审批程序，但至于政府未来怎么使用这些增加的支出，是用于具体事务，还是用于三公等，就无法控制了。

　　财政部税政司前副司长、中国财税法学研究会常务副会长王征指出，二审稿未来只可能有两种结果。一种，如诸多学者提出，要修改预算法的立法宗旨，即进行大改，那么预算法修订很可能在本届政府通过不了。另一种，如果在二审稿基础上，稍加改动，即将目前能够做到的内容写入修订案，则能够很快通过常委会审批。

　　此前，原人大预算工作委员会主任高强在接受媒体采访时表示，预算法修订可能要经过三审，甚至更多审。